俄羅斯電業自由化

蘇聯時期,俄羅斯電力部門係屬垂直整合事業,而用戶沒有購電選擇權。1992年,俄羅斯政府頒布總統法令922和923,此時俄羅斯政府將所有非核能發電廠、輸電和配電資產分別交由聯合能源公司United Energy Systems (RAO UES)以及75家電力公司(稱為AO-energos)負責營運管理。2001年宣布十年改革計畫後,整體俄羅斯電力市場開始面臨重大變化。以下分別針對改革前市場概況、改革歷程、改革後市場三部分進行說明:

(一)改革前之電力市場概況

俄羅斯電業改革前,RAO UES擁有大型火力電廠(裝置容量超過1GW)、水力電廠(裝置容量超過300MW),以及高壓輸電網和中央電力調度中心(Central Dispatch Unit)。此外,RAO UES持有其他電力公司股權,並擁有配電業務的控制權。至於核能發電則由國家原子部(Ministry of Atomic Energy)所擁有,並由政府設立RosEnergoAtom公司負責核電廠經營。此時多數電力公司的股份仍由俄羅斯政府持有,少數電力公司的政府股份低於51%。整體改革前的電力市場可如圖1所示。

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註:FOREM為聯邦電力交易市場,允許多餘電力在管制價格下進行交易。

圖1 俄羅斯電業改革前之市場結構(1992~2003年)

2001年7月,俄羅斯政府宣布十年改革計畫,以促進電力部門競爭,主要改革目標包括:提高部門效率和透明度,促進投資,並確保所有用戶擁有可靠的電力供應。2003年3月,俄羅斯政府訂定法規,打破電業垂直整合關係,導入發電和售電的競爭機制,另一方面,制定輸電和配電公司相關規範,以因應新電力市場結構。

(二)電業改革歷程

自2003年俄羅斯進行電力體制改革,針對RAO UES和AO-energos的改組活動,主要目標包括:RAO UES垂直分割和電力公司之間整合,並清楚劃分發、輸、配電及零售業務;水平分割發電資產,以促進發電之間競爭;水平分割零售電力公司,並建立保證電力供應零售商(Guaranteeing Supplier);分離RAO UES輸電網和電力調度之所有權;建立電力批發市場的市場管理員等。以下針對各改革階段歷程進行說明。

(1) 2003~2004年(重組規劃)

RAO UES開始進行改革重組規劃,初期主要建立RAO UES不同業務範圍(如電力調度、輸配、發電等業務)之責任中心制,明確劃分各單位職權,並訂定達成目標和所需資源,隨後根據立法要求,進一步的規劃重點包括:

 重組RAO UES之電廠,成立發電公司;
 成立電力調度中心;
 成立聯邦電網公司(Federal Grid Company);
 建立跨區域輸電公司,成為聯邦電網公司之子公司;
 建立交易系統管理員(Trade System Administrator,ATS),以運作電力批發市場;
 依功能別(發輸配電)重組AO-energos。

此外,2003年11月俄羅斯對電力批發市場進行準備工作,其中關鍵要素包括過渡時期市場規則之建立與執行。主要立法和管制架構內容包括:

 針對電力批發市場訂定過渡期規則;
 提供市場參與者非歧視性進入權利之法規制定和執行;
 因應過度時期,制定新的管制費率原則和方法;
 訂定管制架構,以管理市場競爭;
 確立管制機構的業務範圍和權限;
 訂定訊息揭露標準,並建立爭議調處程序;
 規劃零售電力供應商以及保證電力供應商(Guaranteeing Supplier)之相關工作準備。

重組後之新事業體被賦予提高營運效率,以及落實子公司改革。上述多數工作準備於2003年順利推動,但俄羅斯2004年面臨政府改組,因此電力公司資產重組和建立新發電公司之推動工作發生延遲情況。

(2)2005~2006年(完成重組分割)

此階段主要以完成電力公司重組與分割工作,其中包括:完成RAO UES電力調度以及輸電資產的分離工作,其業務及資產已分別移轉至新設置的電力調度中心和聯邦電網公司,同時完成RAO UES之電廠重組,以及完成發電公司之設置;執行AO-energos重組工作,完成14家區域發電公司的登記註冊與銷售;配電公司及零售供應商之建立。

此時,政府持有聯邦電網公司和新設置電力調度中心52%以上的股權,並擁有大型水力電廠的控股權益,而核能電廠則仍由政府所擁有。此外,確定電力批發市場指導方針和規則的最終版本,以結束過渡期間的電力批發市場。

(3)2006~2009年(逐步開放競爭)

逐步開啟競爭的電力批發市場和電力零售市場。此外,俄羅斯對開放競爭部分的電力價格將不受管制影響,但特定電力供應零售合約(vesting supply contract) 的電力價格則受管制,以確保供電義務,同時穩定電價,避免電力批發市場價格發生劇烈波動,並且俄羅斯政府逐步增加聯邦輸電公司和電力調度中心的持股比重(75%以上)。

(三)改革後之電力市場架構

俄羅斯進行改革後之電力市場結構,可如下圖所示,以下針對發、輸、配電以及電力調度進行說明:

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圖2 俄羅斯電業改革計畫之市場結構

(1)發電

俄羅斯政府為了吸引發電部門資金投入以及促進電力批發市場競爭,將RAO UES所擁有的電廠分成6家火力發電公司以及水力發電公司,而AO-energos則重組成14家區域發電公司(territorial generating company),另外小區域電廠則分別成立獨立發電業者(包括:Irkutskenergo、Bashkirenergo、Tatenergo、Novosibirskenergo等4家公司)。核能電廠仍由俄羅斯政府所擁有。

(2)輸電

改革前,RAO UES控制大部分輸電網路資產(輸電電壓大於或等於330kV),部分輸電資產則由AO-energos所控制。改革後,俄羅斯政府成立聯邦電網公司(Federal Grid Company,FGC),主要營運、維護以及投資輸電線路。FGC以控股公司模式經營高壓輸電網(電壓大於或等於330kV)、220kV~330kV之輸電線路,以及跨區域輸電公司,其中透過建立跨區域輸電公司主要方便將AO-energos之輸電資產移轉至FGC公司。

(3)配售電

俄羅斯政府將現有AO-energos的配電資產(容量小於220kV)重組數家配電公司,而配電服務類似輸電服務被視為自然獨占,其費用仍受管制。至於零售部門重組主要目標:建立有效率、可持續的電力供應商競爭,並保護弱勢消費者,為用戶提供可靠以及可負擔得起的電力。因此,俄羅斯政府將AO-energos的售電資產予以重組,成立售電公司,以提供售電服務。此外,俄羅斯政府建立保證電力供應商,保證電力供應商有義務供應任何信用良好的消費者,並且保障供應商之利潤及合約受到政府管制。

(4)電力調度

俄羅斯政府成立新電力調度中心national system operator,並以股份制(Joint stock)公司型態營運,該公司相關設備資產將由RAO UES中央調度中心(Central Dispatch Unit)以及AO-energos調度資產移轉取得,其主要的職責包括:每日電力調度排程;執行市場參與者的電力合約;參與預測電力供應和需求;參與制定聯網技術規範等。市場參與者將遵守電力調度中心電力調度之安排,但若電力調度中心業務疏失造成市場參與者損失,市場參與者可要求起訴賠償。
初期新電力調度中心為RAO UES之子公司,2005~2006年新電力調度中心將從RAO UES獨立出來。由於電力調度被視為自然獨占,其相關運作和費用收取必須受到管制,因此俄羅斯政府逐步增加電力調度中心之持股比例至75%以上。

(四)小結

整體而言,俄羅斯電業改革的目標與原則,主要包括提高電力部門的營運效率和透明度、提高部門的投資效率,並確保最終用戶享有可靠的電力供應,這些目標反映俄羅斯政府為了維持經濟成長以及提升民眾生活水準,需要可靠和高效率的電力供應。

資料來源:

1.International Energy Agency (2005), Russian Electricity Reform: Emerging Challenges and Opportunities
2.Organisation for Economic Co-operation and Development (2005), OECD Reviews of Regulatory Reform: Russia