日本內閣會議決定之電力改革方針

一般而言,低廉與穩定的電力供應,是人民生活的重要基礎,但日本311地震引發核災,進而衍生出供電短缺與電價上揚,凸顯出電源多樣化的必要性,以及既有電力系統的缺失。因此2012年1月24日在綜合資源能源調查會下設立「電力系統改革專門委員會」,並從同年2月2日開始陸續召開會議,討論日本電力改革應有做法。在舉辦12次會議後,於今(2013)年2月提出了「電力系統改革專門委員會報告書」。以該報告書為基礎,日本內閣會議制定並於4月2日通過了「電力系統改革方針」。本文整理其改革目的、改革內容、相關配套、注意事項及時程規劃。

(一)改革目的

日本實施電力改革,目的有三,第一、確保電力穩定供應;第二、盡最大可能控管電價;第三、擴大用戶選擇權或業者商機。
首先,在確保電力穩定供應方面,311地震以來,核能發電數量大幅減少,改以火力發電為主。在這樣的情形下,以分散型電源為主,電源的多元化勢必不可避免。尤其加速引進出力變化不穩定的再生能源,確保電力穩定供應更成為重要課題。因此有必要改變截至目前為止所秉持的「以同樣電價因應各種不同需求,無論多少都儘量供電」之作法,並引進可依用戶的選擇控制需求,而且足以指揮區域間進行電力融通之電力系統,以強化因應供電短缺之能力。

其次,盡最大可能平抑電價,主要是因核能發電比率明顯下降,在燃料成本增加引發的電價上揚壓力中,強化競爭、徹底推行全國性競價上網、藉由用戶的選擇管控需求進而使發電投資更趨合理化,期使電價不致於飆漲。

至於擴大用戶選擇權或業者商機,則以制度轉換為重點,也就是必須能因應用戶選擇電力公司、電價表及電源等需求。同時也將建構可允許其他行業或從其他地區自由進入電力市場、運用新技術之發電或控制電力需求等之電網,以誘發技術能不斷創新,進一步創造新商機。

(二)改革內容

以前述3項目的為基礎,改革重點鎖定在擴大跨區域電力系統運用、零售與發電部門全面自由化、法律性切割輸配電部門以確保其獨立性等3項。

1.擴大跨區域電力系統運用
為因應電力供應短缺及發電不穩定的再生能源加速引進,在政府的監督下,透過報告的徵收統一掌握系統使用者資訊,並成立「跨區域系統運用機關(名稱暫定)」,期能於平時或緊急時期都能維持電力穩定供應。再者,為降低發電成本,將賦予其超越過去營業區域概念的全國性供需調整功能。
具體業務有四,第一、制定電力供需計畫與系統計畫,負責頻率轉換設備及營業區域間聯網線路等輸電基礎設施的增建,以及跨營業區域的全國性系統運用。第二、平時協調各營業區域輸配電業者供需平衡與頻率調整,也就是協調跨區域的系統運用。第三、因災害發生導致供電短缺時,指揮電廠增加發電或電力融通,也就是調整供需。第四、受理新電源倂網及系統資訊公開相關業務。

2.零售與發電部門全面自由化
為使用戶(含家庭)能自由選擇電力供應者,而將零售全面自由化。此時為爭取客戶,政府或業者勢必積極提供資訊或大力進行宣傳,甚至採用智慧電錶,這將有助於促進自由競爭。
然而,關於綜合電業的電價管制,在零售部門全面自由化後,至確實邁入競爭局面為止,將採取過渡性措施。電價管制取消後(零售電價全面自由化後),為保護用戶,最終供電責任將規定由輸配電業者負擔;或對於離島地區,應以供應非離島地區之電價進行供電。
再者,在零售部門全面自由化的同時,也將發電部門全面自由化(取消躉售管制)、或規劃增加躉售電力交易所之電能交易數量、或於期貨交易法規定的交易對象中增列電能。

3.法律性切割輸配電部門以確保其獨立性

(1)採法律性切割之原因
為使發電業者或電力零售業者公平使用電網,輸配電部門獨立更顯重要。因此規劃輸配電部門從綜合電業切割出來,成為另一家公司,但不排除公司間相互擁有資本關係(以下稱法律性切割)。
相較於功能性切割,法律性切割可確保輸配電設備的開發、維修與運用的完整性,不但具有穩定供電與確保安全之優點,也具備輸配電部門投資自由、發電與零售事業經營自由的好處。除了外觀上的獨立性無庸置疑外,也可從人事聘用與經費預算的規範,確保其真正獨立。

即使執行了法律性的切割,依然可以透過制度的建置,規定發布供電指令的輸配電業者,可與發電業者協商災害時之因應策略、或供需調整.頻率調整等。實務上,制度推動時如發生無法克服之新問題,而產生推動困難時,可再評估將綜合電業輸配電系統計畫與運用相關功能,移交跨區域系統運用機關,也就是再進一步採功能性分離。

(2)確保穩定供電之方法
輸配電事業繼續維持區域獨占,並以成本加成的訂價方式,保證輸配電線路相關投資回收。另一方面,繼續課以維持系統供需平衡之義務,以確保各項經濟活動所需之高品質電力供應,也就是頻率與電壓的穩定。
意外災害時,政府、跨區域系統運用機關、業者等之角色分工相當明確,其中政府必須採取穩定供應之必要措施。全面自由化後,不但規劃確保電力零售業之供電能力,也賦予跨區域系統運用機關,未來為避免電源不足而有徵求發電廠興建者之權利,期能有萬全準備。

(三)相關配套

相關配套措施,主要包括相關法令檢討及行政監督機能的強化。前者係配合零售部門全面自由化,而檢討綜合電業、躉售電力事業等型態。相關法令中所謂公用事業特權或稅制等,隨著新電業制度對輸配電業課以維持供需穩定義務、零售業者與發電業者等各機構有穩定供電之責任,未來將視個別法令之目的與電業應有適當之角色,進行必要調整。後者則監督自由化市場中的電力交易、制定規則、管制輸配電業之費率與行為等。因此將重新檢討掌理電業相關管制業務之行政組織架構,並預定2年後設立獨立且專業的新管制機構。

(四)注意事項

未來應密切注意之事項,在於綜合電業資金籌措環境,以及與其他政策間之相關事項。

因為這次電業改革,以垂直整合與保證報酬率法的費率管制為基礎之綜合電業,其資金籌措環境將大大產生改變。考量電業具有投資金額龐大的特性,以及綜合電業發行公司債之規模,相關規範的變更對整體金融市場造成之影響,必須加以重視。特別是眼前核能發電廠停止運轉,綜合電業的收支或資金籌措環境極為不良之際,政策的轉換尤應留意業者間競爭環境的公平性,以確保電業健全發展。具體而言,在確保輸配電部門獨立之際,參酌未來金融市場動向,包括一般保證之金融債務處理或行為規範,必須要有必要之過渡措施。

電力市場架構改變,但為了確保電力供應有效性與穩定性,不能沒有電力改革以外之其他措施。由於自由化後的電力市場,競爭相當激烈,以核能政策為主之能源政策,配合電力市場架構的轉變,應有相關因應競爭之措施。

(五)時程規劃

這次電力改革將改變電力業者的事業體制,因此相關法令必須配合修正。其作業將分3階段執行,且在各階段將充分釐清必須克服之課題,並據以研擬因應對策後,方才採取行動。在這期間,相關省廳(相當於我國的部會)將合作共同將改革內容具體化。至於琉球地區,將有考量區域特殊性之制度。

1.第一階段成立跨區域系統運用機關
為儘速解決最近的電力供應短缺,成立跨區域系統運用機關為主之法律草案,將率先於2013年的國會中提出,並預定於2015年正式成立。同時為能確實進行階段性改革,也將於該法律草案的附則中,述明第二階段電力零售部門全面自由化相關制度,以及第三階段法律性切割輸配電部門以確保其獨立性、電力零售費率全面自由化相關制度之法律草案提出時間或實施時期。

2.第二階段電力零售部門全面自由化
電力零售部門全面自由化相關制度之法律草案,將於2014年國會中提出,並預定於2016年實施。

3.第三階段法律性切割輸配電部門以確保其獨立性、電力零售費率全面自由化
由於預定於2018~2020年法律性切割輸配電部門,以及實施電力零售費率全面自由化,因此相關法律草案必須於2015年提至國會審議。雖預定於2018~2020年實施電力零售費率全面自由化,但如果電力零售業者間之真正競爭不存在,而有損用戶權益時,將檢討該制度付諸執行之時機。

(六)結語

如前所述,去(2012)年12月26上任的安倍內閣,於4月2日通過的「電力系統改革方針」係以「電力系統改革專門委員會報告書」為藍本而研擬之內容,意味著電力系統改革有別於核能政策,延續了前一任內閣的作業。

就現階段的規劃看來,電業自由化的幅度相當大,因此預定分階段推動。首先,將於2年後成立性質類似ISO的跨區域系統運用機關,同時解散現行的ESCJ(電力系統利用協議會)。而獨立且專業的第三者管制機關,也將於2年後設立。其次,則是3年後實施電力零售部門全面自由化,除廢止區域專營權外,也廢除保證報酬率訂價法,但將恢復並活化過去曾設置的躉售電力市場,以使廉價、穩定的電能可以自由進入市場。至於最終供電責任,規定由輸配電業者負擔。5~7年後發輸電分離,採法律性切割輸電部門,以確保其中立性。當電源不足(也就是備用容量不夠)時,由跨區域系統運用機關公開徵求發電廠興建者。所需修改之法令,將自今年開始陸續提送國會審議。

不過,日本內閣決議相當於我國的行政院會,此一改革方針真正成為政策,並付諸執行,尚有2~7年時間。其間有很多的變數,除了來自修法或立法過程中的交涉與協商外,也有來自實務推動時,各種社會經濟情勢變遷的影響,研究團隊將持續關注其動向。

資料來源:
1. 経済産業省資源エネルギー庁,News Release 「電力システムに関する改革方針」が閣議決定されました,2013年4月2日。
http://www.meti.go.jp/press/2013/04/20130402001/20130402001-1.pdf
2. 閣議決定「電力システムに関する改革方針」,2013年4月2日。
http://www.meti.go.jp/press/2013/04/20130402001/20130402001-2.pdf